¿En un país con un legado de intervencionismo militar como el Ecuador, qué implicaciones tiene para la democracia la Declaración del Jefe del Comando Conjunto de las FF.AA.?
El Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, Leonardo Barreiro, intenta “tranquilizar” a los militares ecuatorianos mediante un video publicado en Youtube, tras el anuncio del Presidente de un proyecto para fortalecer los cuerpos de seguridad interna reduciendo el tamaño de las fuerzas militares. Eso, según Barreiro, “no ha sido socializado con el Ministerio o con el Comando Conjunto”. En otras palabras, el máximo representante castrense del Ecuador decía que todo proyecto de ley sobre ellos debía primero pasar por su permiso o, cuando menos, su revisión.
En un país con un legado de intervencionismo militar como Ecuador, como las remociones del respaldo militar a presidentes defenestrados, este episodio es vital para reflexionar sobre un aspecto vital de nuestra democracia: la supremacía civil y su rectoría en políticas concernientes a la defensa. Es necesario analizar la declaración de Barreiro desde las teorías de relaciones civiles-militares que debaten el rol militar en los procesos democráticos.
Las relaciones civiles-militares son un campo de las ciencias políticas que estudia la interacción más sana, tanto profesional como política, que debe existir entre los dos actores para evitar dos formas de males: las derrotas militares y los golpes de Estado (Feaver, 2003, p. 59). Sin embargo, estos dos males son extremos y pueden manifestarse en formas menos drásticas como el retraso de órdenes civiles no favorecidas por la milicia, decisiones civiles desconectadas de los problemas militares que las afectan y disputas por el nivel de autonomía de las fuerzas armadas o las quejas presidenciales sobre los retrasos militares en adaptar las fuerzas para una incidencia más directa en la lucha contra el crimen. Es decir, existen formas menos intensas de conflictos que cuestionan la salud de la relación.
La declaración del General Barreiro se relaciona con distintos enfoques teóricos de relaciones civiles-militares. Samuel Huntington propuso la teoría del control objetivo en su libro El Soldado y el Estado: Teoría y Política de las Relaciones Civiles-Militares. En ella, establece que los civiles debían ocuparse de las decisiones políticas concernientes a la defensa nacional mientras que los militares debían recibir autonomía para sus decisiones profesionales (Huntington, 1957, pp. 83-84). Huntington también argumentó que unas fuerzas armadas profesionales se abstenían de intervenir en el espectro político y respetaban las decisiones civiles aun cuando estas fuesen militarmente inadecuadas (p. 16).
Morris Janowitz fue otro pionero del campo con su obra El Soldado Profesional, donde argumentó que parte del futuro profesional del soldado estaba en ser educado entendiendo el concepto de supremacía civil (1960, p. 426). Adicionalmente, Janowitz decía que el futuro profesional del soldado conllevaría mayor sensibilidad ante las consecuencias políticas de sus actos, aun los eminentemente militares (Ibíd.). De esta forma, Janowitz abogaba por una milicia más consciente de su supeditación a los imperativos políticos que priman en una democracia.
Peter Feaver es un experto que rompió con la naturaleza normativa de estas teorías al plantear un enfoque más empírico y racionalista usando el marco del principal-agente. Para Feaver, militares y civiles interactúan constantemente en función de los objetivos de cada uno dentro de su relación. Para los civiles, el objetivo es mantener la certeza que ellos controlan las decisiones a tomar y aquellas para delegar con una cantidad de supervisión mínima hacía el militar debido a los costos de la misma (2003, pp. 100-102). Mientras que el militar tiene como objetivo primordial mantener la mayor autonomía organizacional posible de sus superiores civiles y, cuando tiene preferencias de política pública diferentes a los civiles, retrasar las decisiones civiles en función de las preferencias militares (p. 102).
Desde las dos primeras teorías, es evidente que el comunicado de Barreiro no fue profesional. Desde la perspectiva de Feaver es aún más evidente que la preocupación militar de no haber participado en el proyecto del Ejecutivo es resultado de una autonomía organizacional que se ve amenazada por el ejercicio de prerrogativas civiles legítimas. Consecuentemente las teorías de relaciones civiles-militares permiten ver la declaración de Barreiro como un acto anti-profesional y contrario a las consideraciones que gobiernan el rol militar dentro de una democracia.
Sin embargo, es necesario admitir que existen ciertas peculiaridades que llaman a un manejo muy mesurado de la política de defensa por parte de las autoridades civiles. Por ello, se podría defender el comunicado militar como resultado de la falta de consulta previa de civil al máximo estamento profesional militar respecto a una iniciativa que afectaba su ámbito técnico. Este punto no puede debatirse: en vista de la importancia de la profesión militar, es necesario hacer uso de la misma para diseñar proyectos y políticas, directa o indirectamente, relacionadas a la defensa nacional.
Entre las peculiaridades de la política de defensa y la política militar están sus dificultades analíticas y de confirmación hipotética. La política de defensa, aquella que formula la postura estatal para usar los medios del poder nacional para la defensa del Estado y sus ciudadanos; y la política militar, que gobierna las preferencias militares estatales, son ambas muy difíciles de analizar por las diferencias conceptuales y estigmas que pueden conllevar. En el caso ecuatoriano, el paradigma de seguridad integral ha aumentado las dificultades analíticas debido a la amplitud del concepto y sus potenciales impactos en las alternativas y costos estratégicos favorecidos por los actores.
En el caso de la confirmación hipotética el problema es más desafiante. Los cambios resultantes de la Segunda Guerra Mundial y el desarrollo de armas nucleares afectaron la capacidad militar de verificar de sus suposiciones teóricas respecto al futuro de la guerra debido a que su recurrencia estadística ha disminuido. Es así como, más que hipótesis plausibles, el debate trata sobre preferencias organizacionales defendidas por los militares respecto al futuro de la guerra. Cabe resaltar que esta dificultad también es civil debido a que su visión sobre el futuro del empleo del poder militar es afectada por la dificultad de comprobar sus suposiciones teóricas.
Otra peculiaridad es la capacidad política que tienen las fuerzas armadas para perseguir esas preferencias militares. Risa Brooks, experta en Ciencias Políticas y autora de Moldeando la estrategia: Las políticas civiles y militares de valoración estratégica, ha identificado varias estrategias políticas usadas por la milicia para perseguir sus preferencias aun contra sus superiores civiles (2009, p. 219). Entre estas estrategias están la construcción de alianzas, la fijación de agendas y las apelaciones públicas. En la primera, la milicia identifica grupos de interés que comulguen con sus objetivos políticos; en la segunda, las fuerzas armadas predefinen el ámbito de debate de la agenda política en función de sus preferencias; en la tercera, los militares usan la comunicación directa al público para, explícita o implícitamente, participar del debate político.
Bajo estas consideraciones, la declaración de Barreiro es un esfuerzo para defender las preferencias organizacionales militares en el debate respecto al futuro de la defensa nacional del Ecuador usando estrategias políticas que rompen con la supeditación militar a la supremacía civil. Es claro que el anuncio presidencial hizo eco de la posibilidad de considerar otras estrategias defensivas, y consecuentes preferencias militares, a fin de fortalecer las agencias de seguridad interna del Ecuador. Esto implica que el Presidente consideró posible una defensa nacional eficaz con unas FF.AA. más pequeñas. La posibilidad de lograr esto no es tan importante para este artículo como el hecho que el Presidente usó su prerrogativa de marcar el futuro de la política de defensa y militar del Ecuador desde una posición analítica distinta a la de las fuerzas armadas. Las últimas reaccionaron en torno a sus preferencias organizacionales y la defensa de su autonomía en esas áreas usando estrategias políticas tales como una apelación pública.
Pero más allá de este análisis está el hecho que la reacción fue negativa para la democracia ecuatoriana. La primera razón es debido a que desafía un concepto elemental como la supremacía civil. Este concepto, cuyo respeto teóricamente es la marca de calidad del soldado profesional, da potestad para que el Presidente decida la manera de socializar sus decisiones a sus subordinados. Es necesario recordar que, en la cadena de mando nacional, la verticalidad es una virtud que, ejercida constitucionalmente, garantiza el dominio civil de la democracia y sus órganos armados (Feaver, 2003, p. 54).
La segunda razón es porque la declaración del Alto Mando hace eco del pasado de intervencionismo militar del Ecuador durante la década de los 70 y de 1996-2006. El factor común de ambos fue la presencia de las FF.AA. como una variable que marcaba las alternativas de los políticos y gobernantes de la época. La declaración reciente del Barreiro es una acción netamente política que usa una de las estrategias identificadas por Risa Brooks para que la milicia intervenga soterradamente en el proceso político. Este caso tiene el agravante de dejar entrever la preocupación militar de no ser incluidos en un debate que el gobierno civil tiene la prerrogativa de decidir cómo, en que plazos, y a quienes incluye.
Aun cuando hay líderes de opinión como los Generales (SP) Paco Moncayo y Oswaldo Jarrín quienes han indicado que la declaración fue el resultado de no haber considerado el punto de vista profesional militar, esta defensa es igualmente inadecuada. Como se lo ha explicado, el punto de vista profesional castrense no tiene porqué determinar un debate debido a las dificultades analíticas y de verificación hipotética que pueden afectar la plausibilidad de su asesoría profesional. Adicionalmente, aunque las teorías en general resaltan las bondades de hacer uso de la especialidad profesional militar, usarla no es ni derecho de los militares ni una obligación de los gobiernos civiles. Por ende, la defensa de ambos Generales retirados igualmente hace eco de ideas perjudiciales para la supremacía civil y el rol militar en el proceso de elaboración de política pública.
El incidente deja tres efectos de plazo inmediato: el debate respecto a la verdadera obediencia a la supremacía civil en Ecuador, la necesidad de mirar críticamente la conducción militar del gobierno nacional y la importancia de tener un debate profundo sobre el futuro de la defensa nacional en Ecuador. Estos efectos están interrelacionados debido a las peculiaridades institucionales y políticas que marcan actualmente al Ecuador: institucionalmente hay un proceso de fortalecimiento de la autoridad gubernamental, y políticamente existe una popularidad indiscutible del Presidente Correa. Estas peculiaridades crean interrelaciones negativas y positivas de los tres efectos mencionados.
En el plano positivo, el proceso de fortalecimiento institucional en marcha y la popularidad histórica del Presidente Correa crean un momento de oportunidad para asegurar el concepto de supremacía civil, realizar una mirada crítica a la manera en que el gobierno electo debería conducir a las fuerzas armadas y debatir libremente sobre el futuro de la defensa nacional. El momento de oportunidad se debe a que la popularidad presidencial es un elemento disuasivo contra actitudes militares más desafiantes que intenten limitar el debate en los puntos mencionados en función de las preferencias castrenses. Estos elementos pueden generar suficiente momento para concebir una nueva cadena de mando que, aunque obedeciendo la prescripción de Huntington de asegurar que las decisiones militares sean profesionalmente consideradas, fortalezca el principio de supremacía civil.
Sin embargo, también hay aspectos negativos. Si el debate respecto al futuro de la defensa nacional es uno donde no hay un diálogo sensato, transparente y comprensivo entre militares y civiles, es posible que el concepto de supremacía civil conlleve a decisiones inadecuadas que pongan en riesgo el futuro de la defensa nacional. Por ello, la conducción gubernamental de las fuerzas armadas puede, aun consagrando el concepto de supremacía civil, generar serios problemas y riesgos para la defensa nacional del Ecuador.
Pero no es adecuado que lo anterior disuada a la sociedad ecuatoriana de aprovechar este momento de oportunidad. Aún en el que caso que hayan equivocaciones, Peter Feaver indica que el derecho a equivocarse es uno de los privilegios indiscutibles del principal civil en relación al agente militar (2003, p. 65), estas no son una razón para no asegurar la supremacía civil en la conducción militar del Ecuador. Sin embargo, esto no debe entenderse como una carta de corso para un manejo cerrado, incomprensivo e insensato del debate sobre el futuro de la defensa nacional en Ecuador. Aun cuando Feaver argumente el derecho a la equivocación como un privilegio civil, es claro que las equivocaciones en el campo militar se pagan en sangre, dolor y trauma. Por ello es necesario asumir la oportunidad del momento histórico sin temor a cometer errores pero conscientes del costo de hacerlo.
Es necesario juzgar el comunicado del Alto Mando como una acción dentro de la esfera de decisión militar que transgredió la supremacía civil y su rectoría de la política de defensa y militar. Aunque las últimas, idealmente, se deberían construir considerando los puntos de vistas profesionales de las fuerzas armadas, no hay nada en las teorías de relaciones civiles-militares que hagan de la consulta a los soldados profesionales una obligación. Al contrario, aunque no una circunstancia ideal pero si enteramente admisible, la consulta a los soldados profesionales es una prerrogativa que los gobernantes civiles tienen todo el derecho de usar como no usar según lo conciban más apropiado para los intereses nacionales. Esto es especialmente importante si se observa que el actual debate del futuro de la defensa nacional y política militar en Ecuador se da en un contexto analítico desafiante y con dificultades para separar preferencias organizacionales de hipótesis plausibles respecto al futuro del rol del poder militar y el de la defensa nacional.
En un país con un récord de intervencionismo militar como Ecuador, es necesario precautelar y defender la prerrogativa civil de decidir cuándo, cómo y en que temas consulta a sus soldados profesionales. Lo contrario, independientemente de ideologías, sería mirar nuevamente hacia nuestro triste y reciente legado de inestabilidad política.
La declaración de Barreiro así como aquellas de los Generales Moncayo y Jarrín tienen la preocupante apariencia de hacer eco de un pasado político donde los gobernantes electos no tenían la amplitud de poder de decisión que les confería el mandato popular debido a la resistencia militar. Es por ello que, más allá de ideologías, la clase política ecuatoriana debe unirse para recordar a sus fuerzas armadas que los primeros tienen toda la voluntad de comprometerse a una defensa nacional eficaz, pero nunca a costa de sus prerrogativas de decisión y de la supremacía civil que debe mantenerse en la democracia ecuatoriana. El rendir la primacía civil sobre las deliberaciones de índole militar es tan desastroso como no considerar las recomendaciones militares para asegurar la victoria en el campo de batalla.
