Entre marzo 2009 y marzo 2010, se llevó a cabo el Registro Ampliado, una política en materia de refugio que tuvo como fin garantizar el derecho de la población en necesidad de protección internacional (PNPI) en Frontera Norte (particularmente en Esmeraldas, Sucumbíos, Imbabura y Carchi), en sintonía con los lineamientos de los programas y de las metas trazadas en un documento elaborado en 2008 por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Varias fueron las perspectivas recogidas en una sección de palabras preliminares, como la del entonces ministro coordinador de seguridad interna y externa, Gustavo Larrea, cuando escribió:
“Esta, lamentablemente, es la realidad de miles de refugiados en el mundo; para el Ecuador, la realidad de nuestros hermanos colombianos que por cientos cruzan la frontera norte de Ecuador en busca de seguridad, de un espacio en el que puedan reconstruirse como familias, como seres humanos libres de miedo y aprensiones.
No obstante los impactos sociales y económicos que supone para el país, el Ecuador, sobre la base de sus principios fundamentales -que abogan por un mundo de paz, solidario y de libre movilidad-, ha decidido trabajar con denuedo para asegurar el cumplimiento de los derechos imprescindibles de todos los refugiados que nuestro territorio acoge, en el marco de un desarrollo integral con las comunidades receptoras”.
Similar apreciación tenía María Isabel Salvador, canciller en el 2008, cuando afirmó:
“Luego de un análisis serio y profundo de la problemática del desplazamiento forzado hacia nuestro país, el Gobierno de la Revolución Ciudadana ha diseñado una política que enfoque el fenómeno de refugio como parte integral del derecho fundamental a la movilidad humana”.
En efecto, dichas palabras encontraron su correlato: en 2009 se reconocieron a 25.021 refugiados y, en 2010, 7.842. La iniciativa basó su justificación jurídica en el Decreto Ejecutivo 3301, del 6 de marzo de 1992 durante el gobierno de Rodrigo Borja; decreto que recogió corrientes que ampliaron la definición de refugio, en específico las contenidas en la Declaración de Cartagena de 1984, tal como reza el propio documento de cancillería: “Para la finalidad del Registro Ampliado se ha elaborado una interpretación de los criterios de elegibilidad y su congruencia con la legislación nacional, en base a lo que estipula la Declaración de Cartagena”; además de los contenidos sobre movilidad humana en la constitución política del 2008 en sus artículos 40, 41 y 42.
Sin embargo, y como escribí en un texto publicado con anterioridad, la expedición del Decreto Ejecutivo 1182 del 30 de mayo del 2012, pone en crisis los ámbitos de formulación de políticas públicas: en lugar de fortalecer la institución del asilo, la debilitan, toda vez que se deja de invocar la Declaración de Cartagena y, con ello, se restringe la definición de refugio al instrumento de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y el Protocolo de 1967. Es útil recordar, siempre, la brecha entre ambas que evidencie el enunciado.
Por un lado, el documento del ’51 define la figura de refugiado para personas que:
“(…) debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él” .
Convención que se complementa con el Protocolo del ’67, en tanto el último elimina limitaciones geográficas y temporales, como se escribe en el artículo 2:
“A los efectos del presente Protocolo y salvo en lo que respecta a la aplicación del párrafo 3 de este artículo, el término "refugiado" denotará toda persona comprendida en la definición del artículo 1 de la Convención, en la que se darán por omitidas las palabras "como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero de 1951 y …" y las palabras "… a consecuencia de tales acontecimientos", que figuran en el párrafo 2 de la sección A del artículo 1”.
Pero dichos instrumentos, aunque son legítimos, no logran capturar las dinámicas propias de nuestra región: fue eso lo que motivó el Coloquio sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América Central, México y Panamá, celebrado en Cartagena, Colombia, en noviembre de 1984; y que amplió la definición del término:
“(…) la definición o concepto de refugiado recomendable para su utilización en la región es aquella que además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, considere también como refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”.
Conociendo la realidad colombiana de un conflicto armado de casi 60 años, se comprende que la mayor cantidad de refugiados sean de ese país de origen. De hecho, los datos hasta marzo del 2013, muestran que el 98,45% del total de los refugiados son de nacionalidad colombiana, esto es, 54.470 personas reconocidas en esa condición; seguido de 231 cubanos (0,42%), 113 afganos (0,20%), 93 peruanos (0,17%), entre otros.
Pero dejar de invocar la Declaración de Cartagena tiene otras consecuencias; el principal, el número de reconocimientos: en 2009 hubo 34.224 solicitudes de refugios, de los cuales se reconocieron 25.021 (73%); en 2010, 29.099 solicitudes y 7.842 reconocidos (26%); en 2011, 14.207 solicitudes y 2.559 reconocidos (18%); en 2012, 12.099 y 1.577 reconocidos (13%); y hasta marzo 2013, hubo 2.853 solicitudes y hasta ahora solo 167 reconocimientos (5%). Desde el nuevo cuerpo legal del Decreto 1182, se ha reducido considerablemente el porcentaje de solicitudes admitidas; y, más aun, otro Registro Ampliado es difícil de imaginar en tanto se carece de sustento jurídico para ejecutarlo.
Y lo preocupante no es solo por los efectos en la política pública, sino por la inconstitucionalidad del Decreto 1182: el artículo 11, numeral 8 de la constitución, establece que “el contenido de derechos se desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y las políticas públicas”. Y, dado que se restringió la definición del término refugiado, como consecuencia se retrocedió tanto en lo que se entiende por movilidad humana y el ámbito de formulación de políticas para, como escribió Larrea en el 2008 cuando ministro, “asegurar el cumplimiento de los derechos imprescindibles de todos los refugiados que nuestro territorio acoge”.
Además, dos puntos concretos. Primero, preocupa la reducción a un plazo no mayor a 15 días tanto para la solicitud de reconocimiento de refugio una vez ingresado al territorio ecuatoriano (art. 27) como para la apelación en el caso de una negativa (art. 49), cuando en el 3301 era de 30 días para ambos (art. 7 literal b y 24); y que en el terreno de la práctica ha ocasionado la negativa de reconocimiento de solicitantes por una cuestión de trámites. Hay que recordar que se trata de personas que han tenido que abandonar sus hogares y que, en muchos casos, llegan al país solo con lo que tienen puesto.
Otra cuestión fundamental: nuestra constitución es clara al establecer que las normas que atañen incluso a este tipo de derechos sobre movilidad humana, deben ser regulados por ley (art. 41), pero el cuerpo normativo que regula la situación del refugio –como es el Decreto 1182- es de carácter administrativo (de menor rango que la ley) en tanto expedida por el Ejecutivo.
Todo esto fue señalado recientemente -entre otros varios puntos- en la sesión 146 del 2 de noviembre del 2012 ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, entre cuyos participantes estuvieron Juan Pablo Albán, Director del Consultorio Jurídico Gratuito de la Universidad San Francisco de Quito, un delegado del Consejo Noruego para los Refugiados, y José Sandoval, Director de Refugio de Cancillería, como representante de Ecuador.
Allí, Sandoval afirmó la histórica tradición de reconocer refugiados de distintas partes de América Latina, así como el hecho de que Ecuador sea el país que más refugiados reconoce actualmente en la región. Y, en un juego de desmitificar, fue afirmando “falso” luego de pronunciar varios enunciados atribuidos en apariencia a los peticionarios, a la par con que presentaba una defensa de las políticas tomadas: que los refugiados no tienen dificultades en abrir cuentas bancarias, que se capacita a educadores y periodistas, que no tienen dificultades para conseguir permisos de trabajo, que la reducción del número de solicitudes de refugio admitidas es por el descenso del número de solicitudes en sí. “¿Cuánto le cuesta al Ecuador?”, se preguntó, “porque hay un costo que hay que asumir”. Y, sí: “para el Ecuador, exclusivamente el costo que tiene por los refugiados supera los treinta millones de dólares [anuales]”.
Específicamente sobre el Decreto 1182, la postura del director de refugio fue nítida: el decreto buscaba “evitar el abuso del refugio como una forma expedita y gratuita de regularización migratoria”.
Esto último me motiva a escribir, una vez más, lo que dije en el artículo que publiqué en agosto del 2012: como dijo una coordinadora de la Dirección de Refugio de Guayaquil a quien entrevisté en ese entonces; si se restringe la definición del término refugiado, es debido a la dificultad que se tenía a la hora de reconocer a refugiados: muchas personas –decía- han sido reconocidas como refugiadas, cuando no tuvo que haber sido así.
Pero la solución para ello se pudo haber resulto de muchas otras maneras; por mencionar una sola: se pudo haber tomado la decisión de capacitar constantemente a las personas de la propia Dirección de Refugio, o hacer un concurso de méritos y oposición con mayores requisitos, para que dicho departamento cuente con un personal más capacitado a la hora del análisis de los casos. Pero en lugar de ello, se decidió excluir un instrumento que tendrá efectos en toda una población en necesidad de protección internacional.
Al comienzo de la sesión ante la CIDH, Albán mencionó un punto concreto: “Nuestra intención al haber solicitado esta audiencia es abrir un canal de diálogo con las autoridades estatales; no venimos en un plan de confrontación, venimos en un plan propositivo con la intención de emprender un proceso de solución a un problema que es muy acuciante y del cual tenemos que hacernos cargo, empezando por el Estado y desde luego pasando por la sociedad civil organizada y la ciudadanía en general”.
Suscribo cada una de sus palabras.
