I. Introducción
Estamos ya en tiempos de campaña electoral para las elecciones presidenciales y legislativas, a celebrarse el domingo 17 de febrero del presente año. Uno de los temas que circula tiene un recorrido desde las confrontaciones discursivas entre el Presidente de la República, Rafael Correa, y el Alcalde de Guayaquil, Jaime Nebot, en materia del modelo de gestión tanto del Gobierno Nacional como de los gobiernos municipales.
Lo que se plantea aquí como ejercicio, parte de una motivación principal: la idea de que la información sobre la asignación de recursos con base en una matriz presupuestaria, puede ser útil no solo para que los funcionarios públicos busquen su optimización, sino también para que la ciudadanía tenga una idea de cómo se da dicha distribución y, en ese sentido, pueda analizar de mejor manera las cifras que salen en propagandas oficiales y que atiborran los discursos en tiempos electorales.
Adicional a ello, este texto a su vez surge de la revisión de varias de las propuestas de trabajo presentadas ante el Consejo Nacional Electoral por parte de distintos partidos políticos, en donde se expone de manera recurrente que se debe recortar el tamaño del Estado o bien que se necesita un gasto público de calidad (como la propuesta de SUMA acá, pág. 10; CREO acá, pág. 43, propuesta segunda; PSP acá, pág. 5, segunda estrategia), pero que poco o nada explicitan qué sectores/rubros específicos son los que necesitan revisarse, o cuál orientación del gasto puede reconsiderarse.
En sintonía con ello, se confrontarán determinadas ordenanzas presupuestarias de la Municipalidad de Guayaquil con el manejo del Gobierno Nacional (tomados como casos concretos por la mencionada confrontación a nivel de discurso), para posteriormente realizar consideraciones finales con base en la orientación del gasto examinada.
II. Gestión de la Municipalidad de Guayaquil
El Municipio de Guayaquil maneja el segundo presupuesto más grande de los gobiernos municipales. Como se muestra en el Gráfico 1, el presupuesto ha ido aumentando paulatinamente desde el 2010 al 2013 (aunque hubo una disminución en 2010, en comparación con el presupuesto del 2009):
Gráfico 1
Fuente: Ordenanzas presupuestarias 2012 (acá) y 2013 (acá); Diario El Universo, acá. Elaboración: Autores
Del total del presupuesto, otro de los rubros que ha ido con tendencia al aumento corresponde a las Rentas de Ley a través del Gobierno Nacional: cerca de USD$160 millones de dólares en 2010 a lo que se prevé USD$ 239 millones en 2013, esto es, un aumento de 48,95% de lo recibido por el Estado en los últimos cuatro años.
Así, del total del presupuesto municipal, en 2010 el Estado financiaba el 36,1%;y en el año que empieza, 2013, se prevé que el Estado financie un 39,9%. En contraposición con la recaudación propia del municipio (vía ingresos tributarios, siendo el más representativo el Impuesto Predial Urbano y Rural), que en 2010 alcanzaba el 29,25% y en 2013 un 23%; esto es, el rubro de recaudación propia tiende a disminuir.
Lo que interesa ahora es analizar a grandes rasgos cómo se da la orientación del gasto del presupuesto, dividido en los siguientes rubros, conforme a las ordenanzas presupuestarias correspondientes al ejercicio económico: a) Obra Púbica; b) Servicios Públicos; c) Gastos Operativos; d) Gastos Laborales; para los años 2012 y 2013:
Fuente: Ordenanzas presupuestarias 2012 (acá) y 2013 (acá). Elaboración: Autores
Se tiene, de ese modo, que los gastos laborales y operativos representaron para el 2012 el 15% del presupuesto, mientras que el destino para la Obra Pública y Servicios Púbicos, en total un 85%. En la misma línea, para el 2013 la Obra y Servicios Públicos representan de igual manera el 85% del total del presupuesto.
Jaime Nebot, en reiteradas ocasiones (acá una, e.g.), afirma que es aquí donde puede verse en parte el exitoso modelo de desarrollo que se viene implementando desde hace más de una década atrás.
II. i. ¿Qué rubros se incluyen dentro de ese 85% de gasto en Obras y Servicios Públicos?
Programas y proyectos sociales, de áreas verdes y de seguridad pública
En un análisis más detallado de las obras (de ese 85% del total del presupuesto) a las que se asigna recursos, para los años 2012 y 2013 se pueden varios puntos: seleccionando rubros distintos, vemos algunas cosas, ilustradas en el siguiente gráfico:
Gráfico 2
Fuente: Ordenanzas presupuestarias 2012 (acá) y 2013 (acá). Elaboración: Autores
En primer lugar, vemos que los recursos destinados a proyectos de la Dirección de Acción Social y Educación han disminuido en un monto de poco más de USD$ 2 millones de dólares, en contravía con los recursos destinados a Publicaciones y Publicidad, que aumenta en más de USD$ 1 millón de dólares con respeto al 2012: dentro de los rubros del Gráfico 2, es el que tiene mayor monto de crecimiento.
Por ejemplo, en comparación con el 2012, el programa de “Becas y Zumar” solo aumentó USD$ 8 mil dólares; el programa “Más Deportes”, aumentó USD$ 71 mil dólares; y el programa Más Libros no aumentó nada.
Y aunque no aumentaron los recursos para el programa “Más Libros”, sí aumentaron otros: los recursos para el 2013 destinados a la Policía Metropolitana y al departamento de Justicia y Vigilancia en una cantidad de USD$ 281 mil dólares.
Por otro lado, programas de “Construcción de Parques. Mantenimiento y Rehabilitación de Áreas Verdes” disminuyeron recursos en un total de USD$ 4 millones de dólares. Y al rubro de “Control Ambiental” se le destina un aumento de menos de la mitad del crecimiento de la Policía Metropolitana, esto es, un total de USD$ 107 mil dólares. Lo anterior se ilustra en el siguiente gráfico:
Gráfico 3
Fuente: Ordenanzas presupuestarias 2012 (acá) y 2013 (acá). Elaboración: Autores
Regeneración Urbana
Uno de los mayores destinos de los presupuestos 2012 y 2013, corresponde a “Transferencias Fundación Siglo XXI – Regeneración Urbana”. Interesa analizar el del 2013, por una cuestión particular: noticias circulan en la página oficial de la Alcaldía de Guayaquil, en torno a cómo la regeneración llega a barrios marginales. Por ejemplo, en una noticia (acá) del 6 de noviembre de 2012, se afirmó que la regeneración llegaba a la Av. Modesto Luque con la “finalidad de mejorar el entorno de quienes viven en este sector de la ciudad” y que “beneficia a quienes habitan en las cooperativas Flor de Bastión, Sergio Toral, Paraíso de la Flor”.
Sin embargo, varias veces se ha manifestado descontento por las zonas y barrios en que la Regeneración Urbana parece concentrarse (acá una, por ejemplo): sectores no marginales. Y, de hecho, revisando los montos particularmente del 2013, puede notarse que, como muestra el gráfico 4, la Av. Modesto Luque recibe en total una suma que queda opacada por la destinada a la regeneración de un sector de Lomas de Urdesa (de bomberos hasta canchas de tenis) y la Av. Víctor Emilio Estrada (calle Ilanes hasta Las Monjas):
Gráfico 4
Fuente: Ordenanzas presupuestarias 2012 (acá) y 2013 (acá). Elaboración: Autores
De hecho, si sumamos algunos de los sectores no marginales en donde opera el proceso de regeneración, la brecha se incrementa: sumando los recursos para Lomas de Urdesa, la Av. Víctor Emilio Estrada, Calle el Oro, Av. Plaza Dañín, Calle Luque (de Av. Quito hasta Esmeraldas) y Calle Aguirre (de Lorenzo de Garaicoa hasta Av. Quito), y contrastándolo con Av. Modesto Luque (pensada para ciudadanos de Flor de Bastión, Sergio Toral, Paraíso de la Flor), hay una diferencia de casi USD$ 5 millones de dólares, como se ilustra en el siguiente gráfico:
Gráfico 5
Fuente: Ordenanzas presupuestarias 2012 (acá) y 2013 (acá). Elaboración: Autores
Mediante el análisis de los recursos y sus asignaciones conforme consta en la ordenanza presupuestaria 2013, las demandas y quejas de ciertos sectores sobre la Regeneración Urbana tienen sustento en particular para este año que acaba de empezar y que aun evidencia una fuerte desigualdad entre lo marginal y no marginal: entre los rubros y proyectos escogidos, solo en ellos se puede ver una desproporción tan grande como del 83% y el 17%.
III. Gestión del Gobierno Nacional
El gobierno actual ha gozado de un presupuesto mucho más abultado que en años anteriores. Desde el 2010 al 2012, el Presupuesto General del Estado se ha incrementado en 22.7%. Para el análisis de gestión se compararán los presupuestos del 2011 y 2012, pues para el 2013, al ser un año electoral, se debe mantener el mismo presupuesto que el año anterior, según lo establece elArt. 295 de la Constitución.
Primero, es importante mencionar que el Art. 78 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas divide los ingresos y gastos en permanentes y no permanentes. Los ingresos permanentes son los que perciben de forma continua, periódica y previsible; los no-permanentes son los que se recibe de manera temporal, por una situación específica, excepcional o extraordinaria. Por el lado del gasto, mientras lo permanentes son de carácter operativo, es decir, requieren repetición permanente y permiten la provisión continua de bienes y servicios públicos a la sociedad; los no permanentes son de carácter temporal, se requieren por una situación específica y pueden generar, de forma directa, la acumulación de activos públicos y capital bruto.
Las principales fuentes de ingreso del Estado son los tributarios, que forman parte de los ingresos permanentes y que han aumentado en 9% en comparación con el 2011, representando el 40% del presupuesto total. En total, los ingresos permanentes cubren el 64% del presupuesto. Los ingresos no permanentes, por su parte, financian el 18% del PGE con un incremento del 8% en relación al 2011. Para el 2012, la suma de los ingresos permanentes y no permanentes no alcanzó a cubrir los gastos presupuestados, por lo que se tuve financiar el 18% restante.
Gráfico 6
Fuente: Proforma presupuestaria 2011 y 2012. Ministerio de Finanzas. Elaboración: Autores
En cuanto a la orientación del gasto, el principal rubro es el Gasto en Personal, que para el 2012 representaba el 29% del presupuesto total, 14% más que el 2011. Este rubro es parte de los egresos permanentes que al 2012 sumaban 64% del PGE. Los egresos no permanentes ocuparon un 30% del presupuesto, 1% menos que en el 2011. De ellos, los más representativos fueron los rubros de Obras Públicas y Bienes y Servicios de Inversión, con un 8% y 7% del presupuesto total.
Gráfico 7
Fuente: Proforma presupuestaria 2011 y 2012. Ministerio de Finanzas. Elaboración: Autores
III. i. ¿Qué rubros se incluyen dentro de las inversiones y del PGE?
El Programa Anual de Inversiones del 2012 (acá), asigna 49% del presupuesto de inversiones al sector de producción y sectores estratégicos. Las obras más representativas son las hidroeléctricas Coca Codo Sinclair, Sopladora y ToachiPilaton.
De forma similar, el Plan Anual de Inversiones del 2011 asignó 48% de lo destinado a inversiones producción y sectores estratégicos, seguido por desarrollo social con el 27%. En ese año, los proyectos hidroeléctricos también fueron los de mayor presupuesto.
Fuente: Proforma Anual de Inversiones 2012. Senplades. Elaboración: Autores
Por otro lado, si se analiza el Presupuesto General del Estado Sectorial, podemos notar varias particularidades: en primer lugar, que el monto de educación es de USD$ 4,1 mil millones de dólares, cifra que supera a Defensa Nacional (USD$ 1,6 mil millones de dólares) y a Bienestar Social (USD$ 1,1 mil millones de dólares). Esto permite identificar las áreas en las que se destinan principalmente los montos del presupuesto.
Gráfico 8
Fuente: Proforma Anual de Inversiones 2012. Senplades. Elaboración: Autores
IV. Consideraciones finales
El análisis que se realizó, permite enfatizar algunos puntos. Primero, si bien es cierto que las ordenanzas presupuestarias de la Municipalidad de Guayaquil han buscado una optimización en el sentido de incrementar el monto destinado a Obras y Servicios Públicos reduciendo los gastos operativos y laborales, los programas y proyectos que componen ese 85% deben ser considerados bajo cierta lente: a quién se beneficia y qué sectores necesitan revisarse. ´
A partir de aquí, con base en el análisis, es posible llegar a lo siguiente:
El discurso autonomista de la derecha política guayaquileña, representada por el Partido Social Cristiano, se matiza en especial por los montos que del Gobierno Nacional alimentan el presupuesto de la Municipalidad: éste llega en 2013 a significar el 39% del presupuesto total. Resulta, por ende, particularmente extraño (o al menos sin dar cuenta de la realidad concreta de los hechos) el discurso del Alcalde Jaime Nebot en oponer Guayaquil al Estado Central, cuando una lista extensa de proyectos y programas no podrían concretarse ni ejecutarse si no fuera por las mencionadas rentas que recibe.
En cuando a Regeneración Urbana, la mayoría del recorrido no se concentra en resolver los problemas de los barrios marginales de la ciudad que son: a) mayoritarios y con alta densidad poblacional, y b) quienes mayores necesidades tienen. Al contrario, los montos invertidos en Av. Víctor Emilio Estrada y Lomas de Urdesa, que pertenecen a un estrato socio-económico mayor, superan a aquel de la Av. Modesto Luque que en teoría beneficiaría a los pobladores de Flor de Bastión, Sergio Toral y Paraíso de la Flor.
En el proyecto presupuestario 2013, se recortan los recursos a proyectos sociales especiales de la DASE, así como se recorta el rubro de “Construcción de Parques. Mantenimiento y Rehabilitación de Áreas Verdes”. Esto último de particular relevancia, en vista de la situación de las Áreas Verdes de Guayaquil: como escribió María Luisa Carrión en un artículo para GKillCity, “Cifras del Inec alarman y mucho… cada guayaquileño tiene tan solo 1m2 de área verde cuando la OMS sugiere 9m2”; o como escribió David Ortega también para la página: se necesita “un nuevo urbanismo que respete e integre al paisaje natural, trayendo múltiples beneficios para los y las guayaquileños y guayaquileñas”. Sin embargo, existe un recorte que quizá pueda resultar alarmante.
En segundo lugar, es posible empezar una crítica a la gestión del Gobierno Central, considerando el propio discurso de Nebot sobre el 85% destinado a Obras y Servicios Públicos: en el gobierno, las obras públicas en comparación con el monto destinado al pago de sueldos y salarios, tiene una brecha abismal. A Partir de aquí, algunas consideraciones:
Para el 2012/2013, el Gasto en Personal fue y será de USD$7,5 mil millones de dólares, mientras que el gasto obras públicas solo llega a USD$ 2,1 mil millones de dólares. La brecha es abismal, y permite plantear que se reconsidere dicha diferencia; o permite al menos reflexionar sobre ello: el gasto en obras públicas es significativamente (¿alarmantemente?) menor que el gasto en personal. Cuestión que, al contrario de resolverse, tuvo un aumento en comparación con el 2011: para el 2011, el gasto en sueldos era de USD$ 5,5 mil millones de dólares, y para 2012 subió a la cifra mencionada de USD$ 7,5 mil millones.
Producto de las rentas petroleras, dado el elevado precio del petróleo, el Estado ha gozado de un presupuesto mucho mayor que en años anteriores: de 2010 a 2012, el Presupuesto General del Estado se ha incrementado en 22.7%.
Las prioridades en cuanto a inversión también reflejan y evidencian el modelo de desarrollo del gobierno, donde se da un rol protagónico a la inversión pública con el fin de alcanzar la reactivación productiva y propiciar menor dependencia del mercado mundial, vía inversión en sectores de refinería, proyectos multipropósitos e hidroeléctricas.
Los ingresos petroleros, que correspondenal 25% del Presupuesto General del Estado (sin financiamiento), son una fuente importante de recursos para el Estado. Y con una creciente necesidad de recursos, el gobierno, a pesar de la retórica post-extractivistacon que comenzó el proyecto de Alianza País, ha profundizado las actividades petroleras y mineras. Como se demostró en un artículo anterior en GKillCity, para el 2010 el gobierno había aumentado en 313,9% el monto destinado a inversiones en el sector petrolero estatal, en relación al 2006.
Planteamos, finalmente, la hipótesis de que la elección del Ministro Coordinador de Sectores Estratégicos, Jorge Glass Espinel, como candidato a la vicepresidencia, podría también ser entendida como una señal de querer profundizar este modelo.